大陆房地产交易制度的发展与完善

http://www.crei.cn　　来源：《中国住房》2012年第7期

自上世纪90年代以来，随着大陆房地产市场、土地市场的不断发展与完善，与此相关的制度体系也不断完善。以房地产交易为例，目前大陆基本上建立了以宪法为统领，以物权法、合同法为基础，以城市房地产管理法、土地管理法为主干，以城市房地产开发经营管理条例、国有土地上房屋征收补偿条例、商品房买卖司法解释以及经济适用住房管理办法、相关政策为配套的相对完善的法规政策体系。下面就为大家简要介绍上述法规政策体系确立的关于房地产交易的具体制度，同时将现行做法中有待上升为政策制度的情况一并介绍。

一、法律法规规定的房地产交易制度

根据《城市房地产管理法》，房地产交易主要包括房地产转让、房地产抵押和房屋租赁。因此通常所指的房地产交易发生在房地产的二级或三级市场，二级市场即增量房地产交易市场，是房地产经营者与房地产使用者之间的流通市场，三级市场即存量房地产交易市场，是房地产所有者将房地产使用权或所有权再转让的市场，是消费者之间的交易。但由于房地产的不动产属性，房产交易和地产交易虽有独立的内容，却又密不可分，因此广义的房地产交易除传统的二级市场和三级市场之外，还包括土地使用权的出让即一级市场，以及土地出让后的转让、抵押、租赁。本文所涉及房地产交易是指广义概念。

1994年《城市房地产管理法》的颁布施行，标志着大陆房地产市场开始步入有序管理、依法运行的发展阶段，同时房地产交易制度也初步形成。通过近二十年的改革发展和实践探索，房地产交易制度已渐成体系。现行法律法规规定的与房地产交易有关的制度包括土地储备制度、国有土地有偿使用制度、商品房预售许可制度、房地产转让制度、房地产抵押制度、房屋租赁制度、房屋登记备案制度、房地产信贷制度、房地产税收制度、住房公积金制度和国有土地上房屋征收与补偿制度。现将上述制度简要介绍如下：

1.土地储备制度

土地储备制度是指经由政府授权或委托的土地储备机构，依照法定程序，通过收回、收购、置换、征用和转制等方式从土地使用者手中把分散的土地集中到政府手中，再由政府或其委托的机构对集中后的土地进行前期开发、整理，并根据年度供地计划将开发好的土地投入到市场中，以实现社会、经济和环境可持续发展的一种管理制度。大陆城市土地储备制度于2002年在全国普及，全国绝大多数市、县相继建立了土地收购储备机构，部分省、自治区、直辖市也建立了省级土地储备机构。2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布了《土地储备管理办法》，对土地储备制度进行了进一步的规范。

2.国有土地有偿使用制度

《中华人民共和国土地管理法》规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。”国有土地有偿使用是指国家将一定时期内的土地使用权提供给单位和个人使用，而土地使用者按照土地有偿使用合同的规定，一次或分年度向国家缴纳土地有偿使用费的行为。目前，大陆国有土地有偿使用制度的形式主要有土地使用权出让、出租、作价入股、授权经营等方式。其中商业（40年)、旅游（40年)、娱乐（40年）和商品住宅（70年）等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。此外，国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地以及保障房用地可以以划拨方式提供土地使用权。

3.商品房预售许可制度

商品房预售是指房地产开发企业将正在建设中的房屋预先出售给承购人，由承购人预先支付定金或房款的行为。《城市商品房预售管理办法》规定：“商品房预售应当取得土地使用权证书、建设工程规划许可证和施工许可证，且投入开发建设的资金达到工程建设总投资的25%以上。商品房预售实行许可制度。开发企业进行商品房预售，应当向房地产管理部门申请预售许可，取得《商品房预售许可证》。未取得《商品房预售许可证》的，不得进行商品房预售。”为了落实宏观调控措施，2011年3月16日国家发改委发布了《商品房销售明码标价规定》，要求自5月1日起商品房销售明码标价实行一套一标，并且商品房经营者要在规定时间内一次性公开全部销售房源。

4.房地产转让制度

根据《城市房地产管理法》、《城市房地产转让管理规定》、《商品房销售管理办法》以及《城市商品房预售管理办法》，房地产转让包括买卖、赠与以及房地产权利人通过其它合法方式将其房地产转让给他人的行为，其中房地产买卖根据商品房是否竣工验收合格分为商品房现售和商品房预售。房地产转让时房屋所有权与该房屋占用范围内的土地使用权需一起转让；转让的房地产必须符合法律规定，有法律、行政法规禁止转让情形的不得转让。同时房地产转让必须签订书面合同，房地产转让合同只要不违反法律、行政法规的强制、禁止性规定即有效，而房地产物权必须经依法登记才能产生。

5.房地产抵押制度

根据《物权法》、《城市房地产管理法》、《城市房地产抵押管理办法》的规定，能作为抵押物的包括建筑物、其它土地附着物以及建设用地使用权，正在建造的建筑物也可以作为抵押物。以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押，不过建设用地使用权抵押后，该土地上新增的建筑物不属于抵押财产，在抵押权实现时，抵押权人对新增建筑物不享有优先受偿权。房地产抵押当事人应当采取书面形式设立房地产抵押合同。同时立法严格区分了抵押合同的生效时间与抵押权的设立时间，抵押权自登记时设立。此外立法还规定了禁止抵押以及抵押权不得与债权分离而单独转让或作为其它债权的担保。

6.房屋租赁制度

根据《城市房地产管理法》，房屋租赁，出租人和承租人应当签订书面租赁合同，约定租赁期限、租赁用途、租赁价格、修缮责任等条款，以及双方的其它权利和义务，并向房产管理部门登记备案。以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。关于出租房屋的具体要求，《商品房屋租赁管理办法》明确指出，出租住房的，应当以原设计的房间为最小出租单位，人均租住建筑面积不得低于当地人民政府规定的最低标准。厨房、卫生间、阳台和地下储藏室不得出租供人员居住。

7.房屋登记备案制度

商品房预售合同登记备案制度。大陆《城市房地产管理法》规定:“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。”《城市房地产开发经营管理条例》规定：“房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30日内，到商品房所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门和负责土地管理工作的部门备案。”大陆不少城市已实行预售合同网上联机备案。

房屋租赁合同登记备案制度。《商品房屋租赁管理办法》规定：“房屋租赁合同订立后三十日内，房屋租赁当事人应当到租赁房屋所在地直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门办理房屋租赁登记备案。”广州、深圳、北京等城市结合流动人口服务登记工作同时进行房屋租赁合同登记备案。

8.房地产信贷制度

房地产信贷，包括银行对房产、地产和建筑业的生产经营发放贷款以及对居民购房、建房的消费性贷款。对房地产开发项目提供的开发贷款，期限一般不超过三年，利率执行中国人民银行规定的贷款利率，贷款项目需取得《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》，项目资本金不低于申请贷款项目总投资的规定比例（目前保障性住房和普通商品住房项目最低资本金比例为20%，其它房地产开发项目为30%)，并提供真实、合法、有效的贷款担保。对个人购房提供的个人住房抵押贷款，期限最长不超过30年，额度上限为所购住房评估价值的80%，贷款利率按照相关利率政策执行，对于首套房和二套房实行差别化利率，并且需有贷款方认可的资产进行抵押或质押。商业银行从风险管理的角度出发，还要求借款人每笔贷款的月房产支出与收入比控制在50%以下，月所有债务支出与收入比控制在55%以下，以确保借款人的还款能力。

9.房地产税收制度

大陆现行的房地产税收体系基本框架是在 1994年税收改革后形成的，其中与房地产直接相关的税种有5种，分别为土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、契税；与房地产紧密相关的税种有5种，分别为营业税、企业所得税、个人所得税、印花税、城市维护建设税。目前大陆绝大多数有关房地产的税费都集中在房地产的开发环节，而在房地产保有环节课征的税费很少。

10.住房公积金制度

大陆的《住房公积金条例》规定，住房公积金制度是指由职工所在的国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其它城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及职工个人缴纳并长期储蓄一定的住房公积金，用以日后支付职工家庭购买或自建自住住房、私房翻修等住房费用的制度。自大陆实行住房公积金制度以来，经过多年的运行实践，已形成“住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户储存、财政监督”的管理框架。

11.国有土地上房屋征收与补偿制度

2011年1月26日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布施行，原有的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。新的征收补偿条例关于公共利益、政府作为征收主体、市价补偿以及被征收主体知情权等规定，充分体现了以人为本的基本理念。同时，征收补偿条例的颁布实施，还为减少征收拆迁过程中的矛盾冲突，在保护被征收人合法利益的前提下，规范土地储备的前期工作提供了有效的制度保障。

二、近两年房地产宏观调控中形成的房地产交易制度与办法

1、加大保障性住房建设供应力度，完善保障性住房住房制度

住房是人的基本权利，不断完善以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，是大陆解决居民住房问题的基本制度。为切实解决中低收入家庭住房困难，“十二五” (2011～2015年)期间，全国计划新建各类保障性安居工程住房3600万套，使“十二五”期末保障性住房覆盖面达到20％左右。在此目标下，2011年大陆保障性住房建设进度大大加快，全年新开工城镇保障性安居工程住房1043万套，基本建成432万套。2012年计划新开工700万套，基本建成500万套。大规模保障性住房的建设和供应，不仅有助于完善房地产市场结构，推动保障性住房体系和商品房体系的双轨并行，而且将分流对商品住房的需求，对抑制商品住房价格过快上涨具有显著作用。

重点发展公共租赁住房，解决夹心层群体住房困难。2010年6月住房和城乡建设部等七部门发布了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，提出为解决城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工、在城镇稳定就业的外来务工人员等群体的住房问题，大力发展公共租赁住房，通过新建、改建、收购、在市场上长期租赁等方式多渠道筹集房源，并通过土地、资金、税收、信贷等配套政策予以支持。2011年9月《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》又进一步要求，大力推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设，各地要根据实际情况适当增加公共租赁住房供应，人口净流入量大的大中城市要提高公共租赁住房建设的比重。目前公共租赁住房正逐渐成为各地保障性住房的主体，对于完善住房供应和保障体系、引导合理住房消费、缓解群众住房困难具有重要意义。

试点住房公积金贷款支持保障房建设。为拓宽保障性住房建设资金来源，加快解决包括缴存职工在内的城镇中低收入家庭基本住房问题，同时提高住房公积金利用率，2009年底住房城乡建设部、财政部、发展改革委等七部门发布了《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，2010年确定在北京、天津、重庆等首批28个城市进行试点，现有133个经济适用住房、棚户区改造安置用房、公共租赁住房建设项目作为试点项目，贷款额度约493亿元。

2、加强预售资金监管，完善商品房预许可售制度

2010年4月住房和城乡建设部颁布了《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》，提出了多项措施来完善当前的商品房预售制度，其中特别要求完善预售资金监管机制，将预售资金全部纳入监管账户，由监管机构负责监管，确保预售资金用于商品住房项目工程建设，预售资金可按建设进度进行核拨，但必须留有足够的资金保证建设工程竣工交付。2010年9月以来，深圳、浙江、成都、北京、广州、郑州等多个省市先后出台了地方的商品房预售款监管办法，确保预售款用于预售项目，保障预购人权益，规范开发企业的经营行为，以降低市场风险，引导房地产市场良性发展。

3．实行差别化信贷政策

自2011年1月26日以来，对贷款购买第二套住房的家庭，首付款比例不低于60％，贷款利率不低于基准利率的1．1倍，同时力求满足首次购房家庭的贷款需求，首付最低30％，贷款利率多为基准利率。

4．取消部分税收优惠，开展房产税改革试点

自2011年1月28日开始，取消个人转让住房营业税优惠，个人将购买不足5年的住房对外销售的，全额征收营业税；个人将购买超过 5年(含5年)的非普通住房对外销售的，按照其销售收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税；个人将购买超过5年(含5年)的普通住房对外销售的，免征营业税。同时针对房地产开发企业，加强对土地增值税征管情况的监督检查。

自2011年1月28日起，大陆在前几年对32个县、市、区房地产模拟评税试点的基础上，率先在上海、重庆两个城市进行了对个人住房征收房产税的改革试点。两个城市的房产税试点各有侧重，其中上海侧重在新增住房，包括上海市行政区域之内本市居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房(包括新购的二手存量住房和新建商品住房)和非本市居民家庭在本市新购的住房；重庆侧重在高端住房，包括重庆主城九区内个人拥有的独栋商品住宅、个人新购的高档住房以及在重庆同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套(含第二套)以上的普通住房。

5、实行限购政策，抑制投机投资需求

各直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市均制定和执行了住房限购措施。原则上对已有1套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限购1套住房；对已拥有2套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，暂停在本行政区域内向其售房。 2011年46个限购城市至今全部延续实行限购政策。

6．制定城市房价调控目标

根据国务院要求，2011年各城市人民政府普遍根据当地经济发展目标、人均可支配收入增长速度和居民住房支付能力，合理确定了本地区年度新建住房价格控制目标，如北京市提出了“新建普通住房价格与2010年相比稳中有降”的房价调控目标。

7．以限房价竞地价等出让方式，完善国有土地有偿使用制度

在国有土地使用权招标拍卖挂牌出让制度的实行过程中，伴随着房地产市场的迅速发展，土地价格也不断攀升。为此2011年5月国土资源部出台了《关于坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度的意见》，在坚持招拍挂制度的基础之上，明确提出了三种调整政策，包括：限定房价或地价，以挂牌或拍卖方式出让政策性住房用地；限定配建保障性住房建设面积，以挂牌或拍卖方式出让商品住房用地；对土地开发利用条件和出让地价进行综合评定，以招标方式确定土地使用权人。如北京市，已分别于2009年试点“限房价、竞地价”、2010年试点“限地价、竞配建政策性住房”、 2011年试点“限地价、竞房价”的土地出让方式，以创新实践进一步完善了国有土地使用权招拍挂制度，促进了土地市场的理性发展。

8．扩大住房公积金覆盖范围，加强住房公积金监管

2011年住房和城乡建设部提出进一步扩大住房公积金覆盖范围，得到国务院认可，此后北京市政府率先提出了住房公积金由“制度全覆盖”向“人群全覆盖”的转变，将进城务工人员等人群纳入住房公积金覆盖范围，以实现住房公积金对中低收入群体住房的支持作用。

随着住房公积金缴存覆盖面的扩大以及用途的增加，为加强公积金的安全监管，住房和城乡建设部已部署相关工作，力争在2012年年底完成全国100个主要城市住房公积金账户的联网监控，打破以往公积金账户仅由属地政府监管的传统格局。

9、建立个人住房信息系统，逐步实现主要城市联网

近几年来，住房和城乡建设部一直在积极推动个人住房信息系统的建设和联网工作，力争在2012年6月底以前，实现包括所有省会城市、计划单列城市和较大的地级市在内的40个主要城市的联网。通过个人住房信息系统的联网，一方面将推动各城市住房产权登记信息的梳理和遗留问题的处理，另一方面将为执行差别化的税收、信贷政策、确保保障房公平分配奠定坚实的基础。

三、完善房地产交易制度需研究的问题

1．完善房地产领域法律法规体系

虽然大陆目前已经建立了比较完善的调整房地产交易的法规政策体系，但是有些法规政策已经滞后于快速发展的住房市场与住房保障事业。因此，应尽快修订完善城市房地产管理法和土地管理法，加快基本住房保障立法，推动住房租赁立法，推进房地产市场管理的规范化、法制化和长效化。

2．完善土地供应制度推动城乡统筹发展

首先，规范和推进集体建设用地流转，建立城乡统一土地市场。在总结地方集体建设用地流转实践的基础上，进一步以立法的形式规范集体建设用地的流转，并继续扩大流转的试点范围，使集体建设用地在符合规划的前提下，以参股、转让、出租等形式参与土地经营分配收益，使农民分享城镇化带来的收益。其次，加强农村土地整治，以地票交易等制度设计实现城乡建设用地增减挂钩，并筹集建设资金，有序推进新农村建设。再次，在尊重农民意愿的基础上，通过合理规划、盘活存量土地、完善基础设施和公共服务设施等举措，提升小城镇发展质量，推动农村城镇化进程。

3．探索和推广创新性土地出让方式

对住宅建设用地，在坚持国有土地招标拍卖挂牌出让制度的前提下适当减少拍卖的比重，积极总结并推广运用“限房价竞地价”、综合评定等新的土地出让方式，并鼓励地方政府根据自身实际探索土地出让方式，促进土地市场尤其是住宅用地市场回归理性。

4．扩大房产税改革试点并逐步推广到全国范围

在总结评估上海、重庆房产税改革试点效果的基础上，进一步扩大改革试点范围，选择各类具有各种房地产市场典型性的城市，推进个人住房征收房产税的试点工作，继续总结积累经验，最后在全国范围内全面开征房产税，形成房地产市场调控的长效机制。

5．落实住房租赁登记备案制度

当前大陆住房租赁登记备案率较低，使得住房租赁市场的底数不清，管理乏力。应通过完善租赁登已备案制度，将制度的重心由管理和监督转向服务，提高登记效率，并将登记备案与开具居住证明、受理流动儿童入学等服务事项结合起来，以推进此项制度的落实，强化对住房租赁市场的管理。

6．促进全国范围内个人住房信息系统联网

在2012年6月份40个主要城市个人住房信息系统联网试运行之后，继续总结经验，推进全国范围内个人住房信息系统联网，全面掌握各城市房屋登记信息，为房地产市场监测分析、差别化的信贷政策执行、房产税全面开征等奠定坚实基础。

7．健全保障性住房管理运营机制

继续完善住房保障制度的顶层设计，对租赁型保障房(廉租房住房和公共租赁住房)、产权式保障房(经济适用住房、限价商品住房)实施不同的管理办法。探索公共租赁住房的融资、建设、运营和管理，由政府主导引入非营利机构进行管理，并结合配套商业设施的运营回收建设投资。建立健全保障性住房的准入与退出机制，确保保障性住房的公平分配。

四、结语和展望

从上世纪90年代以来，大陆住房市场走过了从初步建立到快速发展再到平稳发展的道路，同时也是大陆房地产交易制度不断建立、完善的过程。伴随着改革开放的继续深化和大陆经济社会的持续发展，大陆的房地产交易制度也必将继续创新和完善，推动房地产业走上平衡健康的发展之路，为人民群众创造更多的福祉。