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土地资源之困如何解？

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土地资源之困如何解？

发布时间：2023/2/18 游览量1433

土地资源之困如何解

发布时间： 2010-5-11 14:36:21 浏览次数： 249

内容介绍>>

胡传景

　　为减少金融危机对经济发展带来的负面影响，我国在两年内新增加4万亿投资，以拉动内需，促进经济增长。4万亿投资加上其带动的相关投资无一不需要土地资源来保证项目落地。

　　有数据显示，4万亿投资需新增建设用地120万亩，相当于4个中等用地省份1年的用地量总和。打破土地资源瓶颈，提高土地资源对经济社会发展的保障能力至关重要。

　　根据全国土地利用变更调查统计，从总量上看，截至2008年10月31日，全国耕地为12171.6万公顷（18.2574亿亩），园地为1180万公顷（1.77亿亩），林地为23606.67万公顷（35.41亿亩），牧草地为26180万公顷（39.27亿亩），其他农用地为 2546.67万公顷（3.82亿亩），居民点及独立工矿用地为 2693.33万公顷（4.04亿亩），交通运输用地为246.67万公顷（0.37亿亩），水利设施用地为366.67万公顷（0.55亿亩），其余为未利用地。与2007年相比，耕地面积净减少29万亩，其中，建设占用287.4万亩；灾毁耕地37.2万亩；生态退耕11.4万亩；因农业结构调整减少耕地37.4万亩，以上四项共减少耕地373.4万亩。同期土地整理复垦开发补充耕地344.4万亩。

　　由此可见，耕地净减少速度虽然明显下降，但是建设占用耕地的数量还比较大，随着扩大内需项目的落地以及可开垦成耕地的后备资源数量的减少，耕地占补平衡的压力会越来越大。

　　四大问题带来土地资源缺口

　　笔者在调查中发现，不合理利用土地现象相当普遍，主要表现在四个方面：

　　一、地方中央博弈，违规超常发展

　　耕地变为建设用地后，很难再恢复成耕地，在违法用地事实发生后，中央政府一般只能责令地方补办手续，于是就出现了地方政府不断违规，中央政府不断纠正的现象，在这种“有错就改，改完再犯”的博弈中，一些步子较大的地方，迅速实现了“违规发展”。而农村耕地被大量征用以及由此产生的大批失地农民等问题，却成为不争的事实。特别是滥建开发区，招商引资压倒一切的政绩冲动，已经成为破坏耕地的第一凶手。一些地方不但市、县有开发区或园区，而且乡镇、甚至村屯也划出一块土地来搞个什么“区”。

　　二、城乡建设用地缺乏统筹，农村建设用地规模不减反增

　　一般来说，随着农村人口的城镇化，布局零散，占地较大的农村居民点必然成为土地整理的对象，这部分土地经过整理既可转化为农地，也可以作为农村城镇化建设折抵指标，这样就大大减少了建设占用耕地的数量，并在一定程度上补充了耕地总量，从而有利于实现土地集约利用。但是由于农村人口向城镇流动过程中存在“两栖”用地现象，即部分农民进入城市需要增加城镇用地，但又不退出农村宅基地，这就造成了在城市和农村同时需要建设用地的现象，增加了建设用地供应的压力。从农村建设看，农村建设用地并没有随着城镇化进程的加快而随之减少，相反还出现了迅速增加的趋势。

　　三、农村土地流转，违法隐患上升

　　《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。这极大地激发了各地的改革热情，土地流转加快，各种探索踊跃，但不可否认，一些地方有借土地流转之名，行违法用地之实的冲动，最明显的就是“以租代征”现象。一些地方兴建工厂，大量租用耕地，使得这些土地名义上仍属于耕地，但实际上根本无法用于粮食生产。这个问题已经威胁到18亿亩耕地红线，所以积极稳妥推进农村土地管理制度改革的任务相当繁重，如果各地在保增长过程中再发生类似现象，中国的粮食安全问题将非常严峻。

　　四、税费管理缺陷，刺激土地占用

　　目前的税收管理体制存在一些弊端，土地使用者在获得土地使用权时，一次缴清税费后，在使用期内再也没有负担。其弊端是多方面的，一方面，因为无后顾之忧，刺激土地使用权获得者尽可能获得更多数量的土地以期待增值，有购买土地的冲动；另一方面，为了从土地上得到更多的“城市建设资金”，它促使地方政府尽可能多的出售土地以增加财政收入，有出售土地的需要。在供需两个方面共同作用下，土地年度计划被突破成为必然。

　　多措并举，解土地资源之困

　　一、科学规划，集约节约用地

　　科学规划是土地资源合理利用的前提，严格执行各级土地利用总体规划，控制城镇建设用地总规模。在用地规模总量，用地结构和用地时序安排上与土地利用总体规划相衔接，在编制城镇建设规划时，要科学预测城市用地规模，并保持用地期限和用地规模与土地利用总体规划相衔接。要加强小城镇规划，小城镇发展应与现有布局为基础，重点发展县城和规模较大的建制镇，避免“遍地开花”。

　　二、加强村庄整治，盘活存量土地

　　以土地利用总体规划为依托，以“整治‘空心村’，撤并自然村，建设中心村，节约用地，不占或少占耕地”为准则，科学制定农村居民点整治规划。为了调动广大农民参与村庄整治的积极性，村庄整治与社会主义新农村建设紧密结合，以改善村民居住条件及生活环境为工作的出发点和落脚点。因地制宜、充分挖掘现有村庄土地利用潜力，通过复垦置换、盘活存量和统一整治来改变农村环境面貌，从而达到节约集约用地、增加耕地的目的。

　　通过建设用地复垦置换，将广泛散布于乡村的宅基地、零星工矿、窑场、坟地等各类低效利用或荒废的建设用地，退建于田，还土于农，鼓励农民“弃宅进镇入城”，引导农民向城镇周边集聚、向新农村集聚、向村庄整治点集聚。对整理出来的建设用地指标，在适当留出一定的指标赋予农民自主开发的权力后，全部用于实施城乡用地增减挂钩政策。这样不仅调动了当地农民参与村庄整治的积极性，而且也调动了地方政府实施农村居民点整理的动力。

　　在村庄环境整治中，注重盘活存量土地，建新与拆旧相结合，旧村改造用地以拆旧房、拆违房、拆空房、拆废旧场所和整合空闲地、老宅基地为主，努力做到不占或尽量少占耕地。将工业用地统一集中到工业园区，杜绝“村村点火、镇镇冒烟”的现象，这样既有利于节约用地，又有利于“工业三废”的集中统一治理。

　　三、完善流转机制，统筹城乡发展

　　依托县、乡（镇）两级部门，建立农地经营公司，规范土地流转。农户在自愿的基础上，将自己的土地经营权“转入”公司，并签订由县级土地管理部门统一印制的《土地流转租赁合同》，明确流转形式，流转期限及当事人双方的权利和义务。当土地流转合同到期后，农户可以选择继续将土地交给公司经营，也可以选择将土地“转出”，自己进行生产种植。这样既解决了进城务工农民的后顾之忧，也有利于发展适度规模经营、推进城市化进程

　　同时，对迁入城镇并有稳定职业的农民自愿放弃承包地和宅基地的，由村集体经济组织依法收回并组织重新发包和复垦，在农户交回土地承包权证书和宅基地使用权证书时，应给予一定补偿或奖励，并享受与当地城镇居民同等的待遇和相应社会保障。这样不仅解决了农业规模化生产问题，而且为城市发展腾出了空间，节约集约利用了土地，同时为农民进城创业提供了第一桶金。

　　四、开征年增值税，改革征地制度

　　进一步调整和完善相关税制，加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度。对不动产收取年增值税。利用经济杠杆约束用地单位多占地、占好地的现象，促进用地单位集约用地，缓解目前各地普遍存在的建设用地指标吃紧的状况。对不动产收取年增值税，改变了目前地方政府收入主要来源于工商业税收的现状，使地方政府能够从土地交易和级差收益的上涨中获得长期稳定的收入，必将改变地方政府大量卖地的短期行为。

　　由于现行的土地征用制度，农民补偿安置与土地出让都是由政府单方面直接操办，没有给农民发表意见的机会，这就不可避免地使地方政府大量卖地，降低农民补偿安置标准，从而达到“以地生财”的目的。改革现行的土地征用制度，使地方政府不再直接介入土地买卖，而是作为第三者负责制定和维持土地交易规则，由被征地农民代表和开发商直接谈判和交易，土地出售权最终掌握在农民手中，地方政府依法课税。从而杜绝地方政府与民争利，破除地方政府“土地财政”，让地方政府重新回到“守夜人”的角色中来。

　　五、中央用地预支，地方建设“挖潜”

　　根据测算，要将国家新增4万亿投资落地，两年内需要新增建设用地120万亩，其中需要耕地60万亩。而全国规划到2010年可占用耕地指标已经只剩下400万亩，用地存在很大缺口。为了弥补这个缺口，缓解用地紧张局面，可以考虑将4万亿投资所需的土地要纳入2006年至2020年全国土地利用总体规划中，并且将十二五计划当中2010～2012年的部分指标提前预支。

　　各地政府普遍都存在用地紧张的问题，扩增量已经非常有限，更多地要依靠挤存量，国家每年下达给各地的新增建设用地指标相对各地的用地需求来说均存在很大的缺口。以广东为例，据预测，未来15年广东省每年约需40万亩建设用地，而最近国务院通过的《全国土地利用总体规划纲要》中，国家下达给广东省的新增建设用地指标平均每年仅有29万亩，每年缺口约11万亩。同时，广东全省人均耕地只有0.45亩，远远低于联合国粮农组织规定的人均耕地0.8亩的警戒线，耕地保护任务和耕地占补平衡极为艰巨。为此，各地必须依靠存量用地挖潜上来满足当地经济建设，彻底清查闲置低效用地，扎实推进城乡用地增减挂钩工作，促进土地节约集约利用。

　　六、加强监管，严格执行土地政策

　　对新增建设用地采取事前、事中、事后全方位的监管制度。建立土地利用时时监测系统，将卫星遥感数据和各地上报的用地材料结合起来，彻底将违法用地行为铲除；对手续合法的项目用地，检查是否按照国家规定用地目录正常供应出去，是否正常使用，并向当地土地督察局上报项目用地备案；对合法供应的土地要督促用地单位尽早开工建设，对土地闲置要严格按照法律规定进行处理。

　　“根据各地区土地资源条件、利用现状和潜力，实行差别化的区域土地利用政策”。落实新修订的禁止类和限制类项目用地的规定，特别要禁止别墅类房地产开发、高尔夫球场、党政机关和国有企事业单位新建培训中心等项目用地。严格执行国家产业政策和供地政策，坚持有保有压的原则控制新增建设用地。

　　建立完善节约集约用地的标准体系，加强建设用地供应管理，加强对土地利用强度、投资强度和土地价格指标的控制，认真落实土地管理调控政策，充分发挥市场配置资源的基础性作用。

　　七、补办用地手续，惩治违规之吏

　　杜绝违法用地，实现土地资源集约节约利用，必须要有铁的手腕，对触犯红线的人不能手软，不能以“违法用地是为了发展经济，有关责任人的出发点是好的”为借口，对相关责任人的处罚不严格。《土地管理法》第七十六条规定，对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时，2008年6月1日起施行的《违反土地管理规定行为处分办法》（国务院第15号令）也明确规定，对违法用地超过规定比例的地方政府领导进行问责。

　　依法对违法违规用地行为处理后，对确需补办用地手续的建设项目，必须附具对违法违规案件和有关责任人的处理意见及落实情况，新增建设用地土地有偿使用费、征地补偿安置费及耕地开垦费按违法用地期间最高标准支付和缴纳。让违法用地单位不仅在经济上承担严重后果，而且有关责任人也要受到党纪国法的制裁。总之，既处理事又处理人，才能防止因处罚不力而造成违法用地有禁不止。

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